AFECTACIONES A DERECHOS HUMANOS

Afectaciones derivadas de las labores de evaluación de daños, evacuación y demolición durante la emergencia

A dos meses del sismo, la Asamblea de Damnificados Unidos de la CDMX realizó su Primer Encuentro General de Damnificados en el Deportivo Villa Coapa del Sindicato Mexicano de Electricistas en el sur de la ciudad18. Al encuentro acudieron cientos de mujeres y hombres damnificados de las principales delegaciones afectadas por el sismo con la finalidad de compartir e intercambiar información sobre sus situaciones particulares para así identificar elementos en común y definir acciones colectivas a futuro. Tal como lo describe en detalle el capítulo 6 sobre el proceso organizativo de Damnificados Unidos, después de unas intervenciones por parte del equipo coordinador, los presentes se dividieron en cuatro mesas de trabajo: testimonios; censo, dictámenes y estudios de seguridad estructural; tareas de reconstrucción; y estrategias, organización y plan de lucha.

Esta división temática parece coincidir con los tipos de afectaciones que las personas damnificadas experimentaron cuando la etapa de la emergencia relacionada con el rescate cesó, y cuando la inmensa mayoría de la gente de la Ciudad de México volvió a la normalidad de sus actividades. El regreso a la normalidad no implicó para los damnificados el fin de la emergencia ni de la vulneración de sus derechos, sino que hizo más complejo y difícil de llevar su sufrimiento. La emergencia continuaba pues aún había inmuebles en situación de alto riesgo que no habían sido evaluados ni demolidos o reforzados estructuralmente, sus habitantes aún no habían sido evacuados o si lo habían sido se encontraban en espacios temporales de albergue, y en muchos casos sus objetos personales y demás bienes permanecían en los inmuebles afectados.

Ahora bien, a las afectaciones padecidas en la primera etapa, muchas de las cuales continuaban y se agudizaban, empezaron a sumarse muchas otras relacionadas con la pérdida o imposibilidad de recuperar sus objetos personales, la incertidumbre sobre la situación de sus inmuebles y sobre el modo en el cual podían reconstruirse, la inestabilidad y en muchos casos precariedad de su situación de vivienda temporal, el empeoramiento de su situación socioeconómica, la agudización de sus padecimientos de salud físicos y psicológicos, entre otros.

Descripciones de sus estados emocionales y de lo que vivieron en el momento del temblor se intercalaban con denuncias sobre arbitrariedades de las autoridades estatales; predominaban las quejas sobre la ausencia de dictámenes prontos y no contradictorios sobre el estado de sus inmuebles, así como sobre la falta de información clara en materia de las condiciones y tiempos para lograr demoliciones y medidas de reconstrucción. Algunos expresaron ansiedad aún por el movimiento de la tierra y por la forma en que algunos fueron rescatados entre los escombros; otros compartieron que habían perdido familiares en el sismo. Casi sin solución de continuidad, procedieron a describir las situaciones concretas de sus inmuebles, que tienen que ver con las particularidades específicas de cada delegación.

Dada la falta de información generalizada, circulaban muchos rumores sobre las consecuencias negativas que las acciones y omisiones de las autoridades podían acarrear. Algunos damnificados expresaron con mucha preocupación que no aparecían en el censo de afectados, y que si no lograban corregirlo no iban a poder acceder a la política de reconstrucción (que, a la fecha, aún no existía legalmente). Otra mujer de Tláhuac contó, “Yo estoy en código amarillo. No aparecemos en el censo. No hay dictámenes, pero dicen que nos van a reubicar. Crea pánico que nos digan que ya no vamos a poder vivir ahí. Y después llega información como amenazas de que la marina va a entrar y nos va a sacar.”

Al mismo tiempo, muchos expresaron que había una ausencia casi total de autoridades en algunas delegaciones, lo cual aumentaba la situación de incertidumbre y la sensación de desamparo: “No hay certeza de las condiciones en las que estamos viviendo.” Sin embargo, frente a los contextos en los que sí había presencia institucional, los damnificados expresaron en todo caso una desconfianza profunda sobre los intereses políticos o económicos de las autoridades y sobre cómo estos podían generar decisiones arbitrarias y lesivas de sus derechos.

En lo que sigue, usamos los datos que recabamos en nuestras entrevistas para capturar las distintas dimensiones de afectaciones a derechos que implican las preocupaciones expresadas por los damnificados en su Primer Encuentro, así como otras que se desprenden de su situación socioeconómica o de su vulnerabilidad política.

Evaluación de daños a través de dictámenes

Como pudimos evidenciarlo en el Encuentro de Damnificados Unidos, y como ha sido resaltado en varios informes de la sociedad civil19, el problema de certidumbre jurídica por la falta de dictámenes oportunos y definitivos es uno de los más graves que, tras las primeras semanas de la emergencia, han tenido que enfrentar las personas damnificadas. Ello se debe a que, en buena medida, al momento del sismo y en los dos meses que le siguieron, ni siquiera era claro qué podía considerarse como un dictamen definitivo sobre la situación de riesgo de un inmueble ni cuáles las autoridades que podían expedirlo.

Esa duda solo fue saldada el 1º de diciembre de 2017, cuando se publicó en la Gaceta Oficial la “Ley para la Reconstrucción, Recuperación y Transformación de la Ciudad de México en una cada vez más resiliente” (en adelante Ley para la Reconstrucción). La ley estableció que las autoridades competentes para evaluar los inmuebles serían exclusivamente los Directores Responsables de Obra (DRO) o los Corresponsables en Seguridad Estructural, y que los dictámenes señalarían si los inmuebles sufrieron: i) daños estructurales irreparables (caso en el cual procede la demolición), ii) daños estructurales reparables o iii) daños menores reparables.

No obstante, al momento de realizar la mayoría de las entrevistas aún no se había publicado la Ley de reconstrucción. Lo que sucedía en la práctica es que, tras el sismo, Protección Civil realizaba evaluaciones de habitabilidad, en las cuales solo revisaba si el inmueble era habitable temporalmente o no, pero no dictaminaba de forma precisa el tipo de daño. Lo anterior generó una tremenda confusión y una situación generalizada de incertidumbre, pues en medio del caos fueron expedidos dictámenes contradictorios por parte de protección civil, los, los estudios privados contratados por las personas damnificadas, etc.

Ello puede explicar que, a pesar de que un 84% de las personas que entrevistamos hayan afirmado que el inmueble contaba con algún tipo de peritaje para evaluar los daños (Cuadro 3.7), un 27% encuestados haya expresado encontrarse en situación de incertidumbre con respecto al estado o nivel de daño de su inmueble (Cuadro 3.8). Ello también puede ayudar a explicar que casi la totalidad de las personas que respondieron nuestra encuesta (98%) haya reportado problemas o irregularidades por parte de autoridades encargadas de producir dictámenes, demoler o reconstruir (Cuadro 3.9).

Cuadro 3.7 Existencia de peritaje para evaluar daños
Cuadro 3.8 Estado del inmueble al momento de la entrevista
Cuadro 3.9 Problema o irregularidad por parte de autoridades encargadas de producir dictámenes, demoler o reconstruir

Por ejemplo, en una de las entrevistas se registró lo siguiente: “Protección civil estableció un dictamen en el cual se dejó en claro que la estructura del edificio era totalmente habitable, bajo el propio riesgo de los damnificados. La persona entrevistada se mostró descontenta por tal resolución y mostró desconfianza ante tal situación”. (subrayas añadidas). Como esta, existen varias entrevistas que resaltan la falta de claridad en los peritajes de los primeros días, y el traslado del riesgo que en varios casos las autoridades hicieron a la ciudadanía.

Como lo estudiamos en el capítulo 7, la ausencia de dictámenes oportunos y definitivos sobre el estado de los inmuebles afectados por desastres es, en sí misma, una afectación a los derechos humanos, pues obstaculiza el derecho de acceso a la información. Asimismo, la falta de dictámenes impide a las personas tener certidumbre sobre el nivel de riesgo de sus lugares de habitación. Como vimos en la sección anterior, esto puede acarrear impactos muy negativos en la salud psicológica y emocional de las personas damnificadas. A esto se suma, como veremos más abajo, la falta de certidumbre sobre el estado de los inmuebles puede, por un lado, dilatar las decisiones sobre demolición y evacuación de inmuebles de alto riesgo y, con ello, amenazar las vidas e integridad física de sus ocupantes, así como las de vecinos y transeúntes. Por otro lado, la ausencia de certidumbre da pie para que las decisiones que deben tomar las autoridades sobre la procedencia de demoliciones, evacuaciones y medidas de reconstrucción se basen en criterios distintos al nivel de riesgo, lo cual puede generar distorsiones, medidas clientelares y desconfianza entre los damnificados y la ciudadanía en general.

Los daños a inmuebles de las personas entrevistadas

Dada la ausencia de información que, incluso semanas después del sismo, existía en materia de la situación de los inmuebles, uno de los objetivos de nuestra encuesta fue capturar información al respecto que, si bien no podía dar una idea representativa de la magnitud y los tipos de daños, sí podía contribuir a la construcción de información no oficial sobre tales daños, que fuera valiosa al menos para las personas encuestadas.

Con ese fin en mente, buscamos recabar información no solo sobre los daños más espectaculares o protagónicos sufridos por los inmuebles que colapsaron o se dañaron estructuralmente, sino también sobre los daños superficiales de esos inmuebles. Queríamos poder relacionar esa información con el tipo de inmueble, así como con los datos sobre dictámenes.

El estado del inmueble se clasificó de acuerdo con la magnitud del daño (desde sin daño hasta destruido o colapsado). Un porcentaje alto de las personas encuestadas (más de 40%) reportó daños graves, incluyendo inmuebles destruidos, demolidos o por demoler, y con daños severos. Es posible que esa cifra sea mayor, teniendo en cuenta que una cuarta parte de las personas respondieron que el dictamen del inmueble estaba aún pendiente (Cuadro 3.8).

Al comparar el tipo de inmueble con su estado al momento de la entrevista emergen patrones relevantes. El 67% de las personas entrevistadas refirieron vivir en departamentos o unidades habitacionales, y el 24% en casas particulares20. En principio, se aprecia que los departamentos tuvieron una mayor proporción de colapsos y pérdidas totales. En cambio, las viviendas unifamiliares concentraron los daños menores y severos (Cuadro 3.10).

Otra diferencia notable entre estos dos tipos de construcciones es que una tercera parte de las personas entrevistadas que vivían en departamentos indicaron que aún esperaban el dictamen de su edificio, frente a 8% de las casas particulares en esta situación de incertidumbre. Incluso, en términos generales encontramos que solo el 3% de las personas entrevistadas reportó que su vivienda ya estuviera catalogada para demolición o hubiera sido demolida de casas particulares fue catalogado para demolición (Cuadro 3.10).

Asimismo, los casos de inmuebles con dictámenes pendientes se concentraron en los |departamentos y, en al menos dos casos, en unidades departamentales. Esto sugiere que el problema de incertidumbre afectó a más personas de las registradas, pues es muy posible que sus vecinos se encuentren en situación similar.

Cuadro 3.10 Comparación tipo de inmueble y estado al momento de la entrevista
* Incluye casas y locales comerciales, edificios comerciales, terrenos y no especificados.

Decisiones de demolición de inmuebles

Como mencionamos antes, la existencia de dictámenes oportunos y definitivos es crucial para fundamentar las decisiones sobre demolición y evacuación de inmuebles, pues estas últimas solo deben proceder en caso de que exista un nivel de riesgo que las justifique. La demora o el carácter inconcluso o contradictorio de los dictámenes puede conducir tanto a la dilación como al carácter apresurado y arbitrario de las decisiones en esta materia, y ambas situaciones afectan derechos de distinto tipo.

Nuestros datos cuantitativos muestran que el primer tipo de situación parece haber sido frecuente: la gran mayoría de edificios (82%) que, según el peritaje de alguna autoridad, se había considerado que debían ser demolidos, no lo habían sido aún, a pesar de haber transcurrido de uno a tres meses tras del sismo21. La demora en la demolición—que posiblemente continuó aún después de la realización de las entrevistas—afectó no solo el derecho a la información de las personas afectadas sino que también pudo amenazar sus derechos a la vida y a la integridad física, así como aquellos de vecinos y transeúntes.

Cuadro 3.11 Situación de demolición del inmueble

Ahora bien, el número de personas que refirieron que sus inmuebles habían sido o debían ser demolidos según las autoridades puede considerarse inusualmente alto (169 de 207 personas a las que se les hizo la pregunta). Aunque dicha cifra puede obedecer a un sesgo de selección (pues como dijimos antes entrevistamos mayoritariamente a personas que se encontraban en albergues y campamentos y que por ende habían dejado de habitar sus inmuebles posiblemente por un serio nivel de daño), la misma contrasta con los muchos registros de daños menos severos en inmuebles, y por ende también podría provenir de decisiones apresuradas, poco fundamentadas o equivocadas de las autoridades en materia de demolición.

Nuestros datos ofrecen indicios serios de que este segundo tipo de situación existió y pudo haber sido frecuente. Para comenzar, un muy alto porcentaje de las personas que afirmaron no contar aún con ningún tipo de peritaje afirmaron en todo caso que su inmueble había sido demolido (6%) o debía serlo (69%). Aunque este último dato puede venir de la confusión o falta de información adecuada de las personas, es posible también que provenga de información recibida de autoridades con capacidad decisoria en materia de demoliciones de que estas tendrán lugar (Cuadro 3.12).

Cuadro 3.12 Situación de demolición según existencia de peritaje

Como puede verse en el capítulo 5 que estudia en detalle el caso de San Gregorio Atlapulco en Xochimilco, las demoliciones apresuradas parecen haber ocurrido en cientos casos en ese pueblo originario y, se piensa, obedecieron a cálculos políticos de las autoridades delegacionales. En efecto, las entrevistas que realizaron nuestras brigadas con algunos equipos de profesionales independientes que revisaron las viviendas afectadas sugieren que muchas casas con daños menores o reparables fueron demolidas sin que mediara dictamen oficial, y sin que hubiera planes claros de reconstrucción —o con planes de reconstrucción sin un fundamento legal claro (pues aún no se había expedido la Ley de Reconstrucción) y que contravienen estándares técnicos y de adecuación cultural (pues se trata de un pueblo originario).

Una mujer damnificada de Xochimilco que participó en el Primer Encuentro de Damnificados Unidos antes mencionada describió así las decisiones que resultaron en la demolición acelerada de sus casas, pero también en la ausencia de decisiones frente a inmuebles en malas condiciones: “Todos los estudios dicen que las casas están mal, pero los oficiales no han llegado, aunque sí otras personas que marcan las casas [a demoler]. Y mientras tanto ya empezaron a demoler, pero no hay dictámenes.”

Las demoliciones aceleradas se presentaron también en otras colonias, como la Portales. En el Encuentro, un habitante de un edificio compartió la preocupación de que la democión acelerada estaba motivada por la protección de los intereses de la empresa constructora o de la inmobiliaria del predio colindante. En sus palabras:

“En mayo [2017] se desocupó el predio a lado de nuestro edificio. Llegó una empresa que entró con maquinaria pesada que generó vibraciones muy fuertes durante tres semanas. Pensamos que esos trabajos afectaron el edificio previo al sismo. [Durante el sismo] nuestro edificio se hundió dos pisos, el estacionamiento y el primer piso. El segundo piso se fue a un lado y ya se quebró. Metimos un escrito en la delegación Benito Juárez y con Protección Civil. Nunca se presentaron. Nadie nos hizo caso. El ingeniero dijo que las maquinarias eran muy pesadas por el tipo de vibración trepidatoria. Televisa dice que nos oponemos a la demolición. No es cierto. Sí estamos de acuerdo. Sabemos que es un peligro, además de que el otro edificio enfrente también está dañado. Pero aún no tenemos dictamen oficial y no queremos la demolición hasta tener ese dictamen. Queremos un DRO que venga y que un ingeniero nos auxilie para determinar la causa del daño. Si lo demuelen no podemos saber qué causó el derrumbe y ver si es responsabilidad de la obra del predio de al lado, pero la delegación insiste en demoler. ¿Por qué en algunos lugares de alto riesgo no mueven un dedo, pero en este caso, cuando hay un responsable [la empresa constructora] tienen demasiada prisa? Metimos un amparo. A la mejor el martes van a demoler.”

Las demoliciones apresuradas y poco fundamentadas vulneran los derechos patrimoniales de las personas sobre sus inmuebles, así como su derecho a la vida digna y a un trato digno e imparcial por parte de las autoridades.

Esas situaciones contrastan con otras en las cuales, a pesar de que parecen existir condiciones de alto riesgo, las autoridades no se han hecho presentes, no han registrado los inmuebles en riesgo en la Plataforma CDMX, ni existen planes de demolición. También en el Encuentro de Damnificados Unidos, una mujer proveniente de la delegación Iztapalapa, refiriéndose a un edificio que colapsó durante el sismo causando la muerte de algunos vecinos, dijo:

“Ese edificio sí se demolió para sacar los cuerpos, pero los otros dos se están apuntalando. Es un peligro para los demás edificios. Pero no aparecemos en la Plataforma [de la CDMX], debemos estar en rojo y no aparecemos, por lo mismo nadie ha movido nada y sentimos que corremos mucho peligro.”

Por su parte, una mujer de la colonia del Mar, delegación Tláhuac, expresó:

“Aquí no hubo derrumbes ni muertos. Pero las casas que se encuentran cerca de las grietas están severamente dañadas, y se siguen hundiendo. Aunque las autoridades no han hecho un censo, nosotros contamos 300 casas dañadas. Mi casa quedó afectada. No sabemos si es habitable porque una casa se está recargando sobre la otra, el piso se está hundiendo y las casas también. Es un problema de suelo. Las grietas están como abre latas. Es deprimente.”

Lo anterior sugiere que las autoridades decidieron promover o no promover demoliciones en distintos lugares de la Ciudad usando criterios distintos de los que dictámenes rigurosos hubieran indicado. Como lo mostramos en la última sección de este capítulo, las marcadas diferencias entre delegaciones insinúan que esos criterios pueden haber sido de índole política. El uso de tales criterios pone en riesgo el derecho al trato igualitario o no discriminatorio de las personas por parte de las autoridades.

Resistencia a decisiones de demolición

Un 42% de las personas entrevistadas que indicaron que sus inmuebles debían ser demolidos expresaron inconformidad frente a esta última decisión (Gráfica 3.4). La gran mayoría de ellas manifestó su inconformidad a través de actos de confrontación o resistencia, mientras que un porcentaje reducido afirmó simplemente estar en contra, pero no se opuso activamente a la decisión.

Gráfica 3.4 Resistencia en caso de demolición*
* Sólo considera los casos donde el inmueble fue demolido o está a la espera de demolición, y dos casos de desalojo de vivienda.

Los indicios existentes de que las autoridades llevaron a cabo demoliciones apresuradas y con motivaciones distintas a la existencia de dictámenes definitivos, o al menos la desconfianza que tales indicios pueden haber generado en los afectados, podrían ayudar a explicar el importante nivel de resistencia de las personas afectadas a las decisiones de demolición.

Otras razones posibles de la oposición a las demoliciones pueden haber tenido que ver con el deseo de recuperar objetos personales y bienes muebles antes de la demolición o con el temor de que, con la demolición, se eliminaran pruebas importantes para probar la responsabilidad por el colapso o el daño estructural de los inmuebles de las empresas constructoras o de las autoridades que aprobaron las construcciones.

Órdenes de evacuación o desalojo

Para tener una justificación adecuada, las decisiones de evacuación en contextos de emergencia también deberían estar estrechamente ligadas a la realización de dictámenes definitivos que arrojaran como resultado altos niveles de riesgo de los inmuebles ocupados. De lo contrario, de modo similar a las decisiones de demolición, las decisiones de evacuación podrían ser equivocadas, arbitrarias o basadas en criterios de selectividad política, y vulnerar con ello los derechos a la vivienda digna, al no desalojo forzoso, y a la no discriminación.

Un 79% de las personas encuestadas reportaron haber salido de sus viviendas voluntaria o forzosamente. Al comparar sus respuestas con el estado del inmueble, se encuentran algunos patrones esperados. Por ejemplo, el 40% de las personas que no salieron de su vivienda reportaron también que esta solo sufrió daños menores o resultó ilesa. Asimismo, el 38% de quienes salieron voluntariamente reportaron que su vivienda tuvo daños severos o colapsó (Cuadro 3.13).

Sin embargo, también se observan situaciones discordantes que llaman la atención. Por ejemplo, hubo un 10% de personas que salieron por orden de autoridad aun cuando los daños sufridos por sus viviendas fueron menores o reparables. Además, hubo un 24% de personas que permanecieron en sus viviendas a pesar de que se reportó que estas se habían destruido. Asimismo, preocupa que 80% de las personas que reportaron que su vivienda estaba pendiente de recibir dictamen oficial la evacuaron, tanto voluntariamente como por orden de alguna autoridad.

La falta de certidumbre sobre la situación del inmueble pudo haber afectado la capacidad de las personas para comprender el nivel de riesgo y optar por no evacuar cuando este era muy alto o por evacuar voluntariamente a pesar de la ausencia de dictámenes. Ahora bien, son muchos los casos en los cuales las personas afirmaron haber salido por orden de autoridad a pesar de no haber un dictamen. Aunque en esas situaciones es posible que las autoridades hayan previsto un riesgo inminente o de habitabilidad ante la demora de los dictámenes, también es posible que las decisiones hayan sido tomadas por motivos distintos al riesgo.

Un ejemplo de ello es ofrecido por el caso de un edificio en la colonia Benito Juárez, documentado por una de nuestras brigadas, en el cual el contexto del sismo parece haber sido aprovechado como pretexto para adelantar un proceso de desalojo forzado de ocupantes precarios, proceso en el cual se reportó el empleo desproporcionado de la fuerza por parte de las autoridades, incluso en contra de niños.

Cuadro 3.13 Tipo de evacuación de la vivienda según estado del inmueble
* Incluye falta de atención de la autoridad o rechazo a desalojar a pesar de ser inhabitable.

Este no fue el único caso documentado por nuestras brigadas en el cual las personas afectadas percibieron su evacuación por parte de las autoridades como un desalojo. Sin duda, se trata de fenómenos distintos desde el punto de vista jurídico: mientras que la evacuación proviene de la normatividad de protección civil y se refiere al retiro preventivo y provisional que se realiza ante la posibilidad o certeza de una emergencia para garantizar la seguridad de quien es evacuado, el desalojo se asocia a la normatividad civil y está relacionado con situaciones de ocupación irregular o de inquilinos renuentes a abandonar un predio ante las cuales se busca restablecer la tenencia del propietario pero que, por no involucrar una situación de emergencia y afectar derechos fundamentales como la vivienda, exigen el respeto al debido proceso.

A pesar de la diferencia, durante el análisis de la información recabada se constató que un 35% del total de personas encuestadas—equivalente a casi un 44% del total de personas que afirmaron haber salido del inmueble—dijeron haber sido desalojadas a pesar de haberlo sido a propósito de la emergencia (Gráfica 3.5). Esto sugiere que las personas que formalmente fueron evacuadas vivieron su experiencia como un desalojo, dados los altos niveles de incertidumbre sobre la situación del inmueble y la posible desconfianza sobre las motivaciones de las autoridades para exigir su evacuación.

La sugerencia se ve reforzada por el hecho de que más del 50% de las personas que dicen haber sido desalojadas no contaban para ese momento con un dictamen sobre la situación de su inmueble (Cuadro 3.13). Por esta razón, y con el fin de respetar la voz de los entrevistados, la siguiente gráfica se refiere al término desalojo incluso cuando jurídicamente las situaciones correspondan más con la categoría de evacuación.

Gráfica 3.5 Tipo de evacuación de la vivienda
* Incluye falta de atención de la autoridad o rechazo a desalojar a pesar de ser inhabitable.

18. Miembros del equipo coordinador y algunas de nuestras brigadas acudieron al evento para documentar su dinámica, así como las afectaciones allí discutidas.

19. Ciudadanía 19S (2018) Informe sobre violaciones a los derechos humanos de las personas afectadas a siete meses del sismo del 19 de septiembre: hacia una Comisión de la Verdad, p. 6, 11. Disponible en: http://ciudadania19s.org.mx/wp/wp-content/uploads/2018/04/RC-Queja-19s-20180430.pdf

20. Otro tipo de inmuebles eran casas con locales comerciales, edificios comerciales, terrenos o tipos no especificados.

21. Esta diferencia depende de la fecha en la que se realizó la entrevista. Tener en cuenta la aclaración que se realizó sobre la Ley de Reconstrucción en el apartado anterior.