DERECHOS HUMANOS Y DESASTRES.
OBLIGACIONES DE ACTUACIÓN DE LAS AUTORIDADES ESTATALES

Introduccion

Los efectos catastróficos asociados a un fenómeno natural suelen vincularse a fuerzas incontrolables e imprevisibles de la naturaleza cuyas consecuencias escapan de la responsabilidad humana. Aunque no puede impedirse que un fenómeno natural ocurra, sí pueden eliminarse o mitigarse al máximo los daños previsibles que puede generar en las personas. Por ello, los efectos catastróficos de los fenómenos naturales obedecen -la mayoría de las veces- a factores socialmente construidos.

No es “natural” que un fenómeno desemboque en desastre. Ello depende de acciones y omisiones humanas dentro de las que el rol del Estado juega un papel fundamental; en efecto, éste es el encargado de prevenir muchos de los riesgos asociados a los desastres y está encargado de garantizar y proteger los derechos de todas las personas, en especial de aquellas en situación de vulnerabilidad. No es natural que existan poblaciones asentadas en zonas proclives a fenómenos sin que sus edificaciones sean resistentes a los daños. Tampoco es natural que sean las poblaciones en condiciones socio-económicas desfavorables las que suelan asentarse en tales zonas o las que carezcan de edificaciones seguras y de derechos exigibles sobre las mismas.

A lo largo de este capítulo, intentamos identificar las principales obligaciones en materia de derechos humanos que tiene el Estado mexicano en relación con los desastres1, las autoridades competentes del cumplimiento de esas obligaciones, los vacíos normativos o falencias institucionales que pueden dificultar ese cumplimiento, y las acciones que pueden tomarse para superar tales obstáculos y satisfacer al máximo las obligaciones.

La idea central que defendemos es que existen múltiples fuentes jurídicas que obligan al Estado mexicano a proteger los derechos humanos de su población –y en especial de los sectores más vulnerables—ante eventos cuyos efectos catastróficos sean previsibles. Pese a que pueden precisarse ciertos marcos normativos, la obligación general de protección existe en todo momento. En México, el problema principal no reposa en la ausencia de marcos normativos pues, aunque perfectibles, existen.

Así, aun cuando es deseable que de la concepción tradicional de “Protección Civil” se transite a una concepción de "Gestión Integral de Riesgo de Desastre"2 que lo concibe como un proceso que debe ser atendido en sus diferentes fases, insistimos en que la principal falla del Estado deriva del incumplimiento de los marcos existentes3, la falta de coordinación de los diferentes niveles de gobierno, así como la imposibilidad de identificar autoridades responsables encargadas de los deberes de protección y atención, y que coordinen armónicamente un sistema de prevención de desastres.

Con el fin de presentar más claramente al desastre como un proceso social con diferentes fases, la estructura de este capítulo se divide en tres etapas4 que generan distintos tipos de obligaciones en cabeza del Estado: la etapa previa al acaecimiento del fenómeno natural, en este caso el sismo, en la cual la principal obligación es la prevención de afectaciones a derechos; la etapa del durante relativa a los momentos inmediatamente posteriores a la ocurrencia del fenómeno natural, en la cual las obligaciones tienen que ver con hacer frente a la emergencia para minimizar daños y atender a las personas afectadas; y la etapa posterior a la emergencia, en la cual las obligaciones se concentran en la estabilización socioeconómica, la reconstrucción, la reparación y la garantía de no repetición. Dependiendo de cómo se enfrenten los riesgos, cómo se responde ante el acaecimiento del fenómeno natural y cómo se establecen los mecanismos para recuperarse, los efectos pueden ser más o menos desastrosos.

Aunque este capítulo se inspira en las afectaciones a derechos y las actuaciones y omisiones de las autoridades mexicanas durante el sismo de 19 de septiembre de 2017 en la Ciudad de México, las obligaciones identificadas y las recomendaciones sugeridas están formuladas con vocación de generalidad, pues en la mayoría de casos son aplicables a otros fenómenos y otros lugares, sin perjuicio de las especificidades que se deriven de ciertas situaciones.

1. El artículo 3 del Proyecto de la Comisión de Derecho Internacional (CDI) sobre Protección de las personas en caso de desastre, define el desastre como, “un acontecimiento o una serie de acontecimientos calamitosos que ocasionen pérdidas masivas de vidas humanas, grandes sufrimientos y angustia a seres humanos, o daños materiales o ambientales de gran magnitud, perturbando así gravemente el funcionamiento de la sociedad”. La importancia de esta definición es que no asocia el desastre a la naturaleza y por consiguiente, contempla que existen factores antrópicos y procesos sociales con efectos calamitosos. En este sentido, el término desastre, a lo largo de este informe ha de entenderse en este sentido, particularmente asociado a procesos sociales particulares que pueden devenir en catástrofes. Ver, CDI-ONU, Proyecto sobre Protección de las Personas en Caso de Desastre, Doc. A/CN.4/L.831, 15 de mayo de 2014.

2. Ver, Macías, Jesús, (2016) Los modelos gubernamentales para enfrentar los problemas del riesgo-desastre (Defensa Civil, Protección Civil, Manejo de Emergencias), Ciudad de México.

3. Aun cuando acompañamos los postulados teóricos que abogan por una concepción del desastre como un proceso que se debe gestionar de forma integral, varias de las reflexiones de este capítulo se refieren a la Ley de Protección Civil, en tanto que es el marco legal vigente y aplicable.

4. La división propuesta obedece a cuestiones de claridad expositiva, en todo caso, en la literatura especializada se suelen diferencias cuatro fases así: i) prevención-mitigación, ii) preparativos, iii) respuesta y iv) recuperación. Ver, Macías (2016), Op., Cit.