DERECHOS HUMANOS Y DESASTRES.
OBLIGACIONES DE ACTUACIÓN DE LAS AUTORIDADES ESTATALES

Etapa anterior al sismo

Las obligaciones del Estado en la etapa previa del desastre tienen como premisa principal la prevención de afectaciones previsibles a los derechos humanos. Esto consiste en impedir o reducir al máximo los daños a la población que pueden asociarse a la ocurrencia de un fenómeno natural. El efecto desastroso de tal fenómeno dependerá del mayor o menor grado de preparación para afrontarlo, particularmente para reducir las condiciones de vulnerabilidad en las que se encuentran ciertos grupos poblacionales en razón de su asentamiento en zonas con elevados niveles de riesgo.

La prevención tiene el propósito principal de lograr la protección de los derechos a la vida y a la integridad personal, que requiere del cumplimiento previo de los derechos a la no discriminación, a la vivienda y a otros derechos sociales. La preparación adecuada de las instituciones frente al desastre permite eliminar o reducir el riesgo de que haya personas que pierdan la vida o vean su integridad afectada cuando ocurre un evento desastroso. La garantía de acceso incluyente a la vivienda, así como a servicios públicos de educación y salud en condiciones de seguridad impide que sean las poblaciones más vulnerables quienes más daños sufran ante la ocurrencia de un fenómeno natural.

Estas obligaciones son particularmente imperiosas en países y regiones que han sido catalogadas como de alto riesgo para distintos fenómenos, dado que el conocimiento previo del riesgo exige mayores labores de prevención y mitigación.

Esto no significa que cualquier daño causado por un fenómeno natural implique la violación de las obligaciones de protección de derechos en cabeza del Estado. Sin duda hay escenarios que escapan de las capacidades de previsión, así como daños que pueden mitigarse mas no evitarse por completo. Sin embargo, es mucho lo que pueden y deben hacer las autoridades estatales para prevenir y reducir daños, y cuando no lo hacen incurren en responsabilidad por las afectaciones a los derechos humanos que ocurran.

A continuación presentaremos las fuentes jurídicas que consagran estas obligaciones.

1.1. Obligaciones

1.1.1. Obligación de protección.

Los estándares jurídicos internacionales en materia de desastres han relacionado la prevención con los siguientes factores: la reducción de exposición a desastres, la disminución de vulnerabilidad de las personas y la mejora en la preparación para eventos adversos5. Es necesario que la reducción de riesgos por desastres sea pensada en clave de derechos humanos, con el fin de que los marcos jurídicos y las políticas públicas desplegadas no se restrinjan a la protección de infraestructura, sino que contemplen la reducción de vulnerabilidad de las personas mayormente expuestas al riesgo, teniendo como pilar la protección de la vida.

Así pues, en México la obligación de prevención y mitigación de daños asociados a desastres tiene como fuente general el artículo primero de la Constitución, que establece cuatro obligaciones fundamentales para todas las autoridades en el ámbito de sus competencias: promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos contenidos en dicho documento y en los tratados internacionales de los cuales el Estado mexicano es parte.

La protección de derechos humanos le impone al Estado la obligación de tomar las medidas necesarias para evitar que se produzcan violaciones a derechos tanto por agentes estatales como por particulares. De esta manera, la obligación de protección se caracteriza por ser positiva, es decir, implica que el Estado realice acciones tendientes a asegurar el ejercicio de los derechos humanos de la población6. Es importante señalar que esta obligación tiene una relación inseparable de la obligación de garantía en la etapa del desastre, pues de su cumplimiento depende que en la emergencia se puedan usar los protocolos y mecanismos mandatados por el deber de prevención y así garantizar los derechos durante el desastre.

Para lograr dicha meta, es necesario crear y habilitar un aparato jurídico e institucional que tenga identificadas y minimice, en la medida de lo posible, las situaciones de riesgo que eventualmente puedan provocar una afectación de los derechos de las personas bajo su jurisdicción. Como señala el artículo segundo de la Ley de Protección Civil, la reducción de riesgos necesita del compromiso público y del desarrollo de un marco institucional para eliminar vulnerabilidades7.

Como es posible notar, la obligación de protección implica dos momentos con distintas acciones que las autoridades deben desplegar. En primer lugar, está la creación de un marco jurídico que delimite la actuación de las autoridades y que, dependiendo del caso específico, promueva medidas que impidan las afectaciones de derechos humanos, y prescriba conductas que puedan ser violatorias de tales derechos. El segundo momento se refiere a la creación y efectiva actuación del aparato institucional que implemente tales medidas y que está íntimamente ligado a la obligación de garantía para el momento de la emergencia.

La creación de un marco jurídico, si bien es vital, no alcanza para cumplir en su totalidad con la obligación de protección, pues además de ello se requiere que las autoridades actúen de forma eficaz y oportuna. Un claro ejemplo de la complementariedad de los dos momentos es lo sucedido el 19 de septiembre de 2017 en la ciudad de México, pues pese la existencia de marcos normativos (en muchos casos detallados), las autoridades no actuaron de conformidad con ellos, lo cual condujo a afectaciones de derechos que hubieran podido evitarse, tal y como lo documentan los capítulos 2 y 3 de este informe.

Los estándares jurídicos de derechos humanos en materia de protección se han centrado en los derechos a la vida y a la integridad personal que, como ha destacado la Corte Interamericana, son la base para el ejercicio de cualquier otro derecho humano8. Sin embargo, la protección de tales derechos en situaciones de emergencia requiere en muchos casos que se garanticen derechos adicionales, tales como la no discriminación, la vivienda, la educación y la salud, que detallamos a continuación.

1.1.2. Obligación de prevención

En materia de derechos humanos, el deber de prevención ha sido desarrollado para hacer efectiva la exigencia de evitar las violaciones de tales derechos, a través de la evaluación de situaciones que puedan representar un riesgo especial para una persona o grupo de personas.

Si bien los estándares de prevención han sido usados principalmente para la violencia en contra de la mujer, pueden ser trasladados con facilidad a cualquier situación que genere un riesgo especial para las personas, como sucede con los desastres. El conocimiento previo por parte de las autoridades estatales de una situación de riesgo que pone en peligro a las personas exige que el Estado despliegue su institucionalidad con el objetivo de desarrollar acciones y políticas para la salvaguarda de los derechos9.

Las personas asentadas en lugares catalogados como zonas proclives a sismos10, huracanes, volcanes, tornados u otros fenómenos naturales, viven bajo un riesgo constante en razón de sus eventuales efectos e impactos. En este sentido, una vez se identifica la situación de riesgo, el Estado tiene la obligación de realizar todas las acciones necesarias para evitar o minimizar los daños que pueden sufrir las personas expuestas al riesgo, a través de la creación y ejecución de políticas públicas que prevengan la afectación de derechos humanos.

La Ley de Protección Civil señala que un riesgo consiste en los “daños o pérdidas probables sobre un agente afectable, resultado de la interacción entre su vulnerabilidad y la presencia de un agente perturbador”11. Es así como el enfoque de las autoridades debe ser la disminución de la vulnerabilidad para que el evento perturbador produzca los menores daños posibles a los derechos de las personas bajo su jurisdicción.

Las acciones de prevención derivadas de este deber específico deben responder a una perspectiva integral de protección capaz de contrarrestar y combatir los factores de riesgo así como de fortalecer las instituciones para que puedan proporcionar respuestas efectivas. La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos indica que, ante el conocimiento de una situación que pone en peligro los derechos de las personas, las autoridades tienen el deber de adoptar medidas precisas para reducir el riesgo en el que viven12, lo cual se vuelve particularmente importante en los casos en los que las personas se encuentran en una situación de vulnerabilidad por su condición socioeconómica. En los siguientes apartados se expondrán algunas de las acciones necesarias que el Estado debe realizar para cumplir con este deber.

1.1.3. Disminución de vulnerabilidad a través de la garantía de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA).

El Estado tiene una obligación general de garantizar la satisfacción progresiva y no discriminatoria de los DESCA, tales como la vivienda, la salud y la educación13. El cumplimiento acucioso de esta obligación puede contribuir al deber de prevención y de mitigación de riesgos a través de la disminución de la vulnerabilidad de los sectores poblacionales más expuestos a tales riesgos.

La tendencia de tales poblaciones a ubicarse en zonas de riesgo, la precariedad de sus viviendas y derechos sobre ellas, así como de la infraestructura de educación y salud, la invisibilización de sus problemáticas por parte de las autoridades y el acceso desigual a servicios públicos las ubican en una condición más desfavorable ante la ocurrencia de un fenómeno natural14.

En general, la garantía de los derechos económicos y sociales puede contribuir a la disminución de la vulnerabilidad de dos maneras. Por un lado, la garantía de esos derechos implica el cumplimiento de estándares concretos en materia de dignidad, seguridad, disponibilidad, habitabilidad, accesibilidad, calidad, asequibilidad, adaptabilidad, adecuabilidad cultural, progresividad, justiciabilidad, no discriminación, etc15. de la infraestructura usada para su satisfacción. En contextos de riesgos por amenazas naturales, esos estándares deben interpretarse de manera más rigurosa, de modo que puedan ser cumplidos incluso ante la ocurrencia de tales fenómenos. Dicho cumplimiento puede impedir o minimizar el lapso de interrupción en el goce de esos derechos que puede derivar de la ocurrencia de un fenómeno natural, así como salvaguardar los derechos a la vida y a la integridad de quienes los ejercen.

En concreto, esto implica que las viviendas, escuelas, hospitales y otros centros de atención para la garantía de DESCA ya existentes deben ser sometidos a procesos de revisión y de mejoramiento tendientes a cumplir con los estándares antes mencionados. Cuando esos estándares no puedan cumplirse en razón del alto nivel de riesgo, es preciso que la reubicación se ofrezca en condiciones de información plena y voluntariedad.

De otro lado, las autoridades se encuentran obligadas a garantizar el cumplimiento de todos los derechos de forma progresiva16. El acceso progresivo a los DESCA puede disminuir la vulnerabilidad de las personas a sufrir daños por fenómenos, haciendo que haya cada vez más personas que dispongan de una infraestructura digna, segura y adecuada en la cual vivir, educarse o recibir atención de salud. En ese sentido, puede argumentarse que la garantía de acceso universal o muy amplio a los derechos sociales se ve reforzada en contextos de amenazas naturales, y que las poblaciones más expuestas a ellas se vuelven sujetos prioritarios de acceso.

1.1.4. Fiscalización

El deber de fiscalización busca asegurar que las empresas (estatales, mixtas o privadas) que brinden servicios de interés público como la construcción de viviendas, la oferta de salud17 o educación18 funcionen de forma correcta y conforme a las disposiciones legales correspondientes. En otras palabras, el deber de fiscalizar implica el despliegue de acciones necesarias para verificar y garantizar que cualquier servicio relacionado con bienes fundamentales sea realizado correctamente, lo cual supone el apego y cumplimiento de los derechos humanos involucrados.

Si bien el Estado tiene la posibilidad de delegar la prestación de servicios públicos, este conserva el deber de vigilar su efectiva prestación y de proteger los bienes públicos relacionados con ellos19. De acuerdo con la Corte Interamericana, “la obligación de fiscalización estatal comprende tanto a servicios prestados por el Estado, directa o indirectamente, como a los ofrecidos por particulares”20.

Cuando los servicios en cuestión involucran derechos tales como la vivienda, la educación o la salud, además de garantizar el acceso universal o progresivo a tales derechos, el Estado tiene la obligación de asegurar que la infraestructura utilizada para garantizar dicho acceso cumpla cabalmente con la normativa en materia de mitigación de riesgos, tanto al momento de su construcción como a lo largo del tiempo. Esta obligación busca garantizar la vida e integridad de las personas que acceden a vivienda, escuelas y hospitales.

En concreto, la obligación implica (i) la construcción de infraestructura segura por parte del Estado directamente o la vigilancia estricta de las actividades de construcción cuando sean adelantadas por parte de empresas privadas o mixtas; (ii) la revisión periódica de la infraestructura construida, así como la revisión inmediata justo después de la ocurrencia de una amenaza natural, con el fin de identificar daños o debilitamientos que puedan hacer las construcciones más vulnerables con el paso del tiempo.

La omisión de acciones tendientes a vigilar a las empresas constructoras o evaluadoras de construcciones implica que tanto el Estado como las empresas que incumplieron la normatividad sean responsables por las violaciones a los derechos humanos derivadas de construcciones mal realizadas.

Aunado a lo anterior, el Estado ha de atender las necesidades particulares de protección de los sujetos de derecho21. Así, en los casos en los que las personas se encuentren en una situación de riesgo debido al lugar en que viven o a su situación económica, la supervisión de las viviendas por parte del Estado adquiere un carácter reforzado y debe ser una prioridad.

Para alcanzar estos propósitos no basta con la existencia de marcos jurídicos sino que, además, se requiere que el Estado cuente con las instituciones adecuadas para cumplir o vigilar el cumplimiento de las actividades delegadas a particulares. De este modo, la eventual responsabilidad del Estado tendría que evaluarse a partir de la omisión de las labores de fiscalización y supervisión que ejercen las autoridades respecto de quienes están encargados de desarrollar proyectos inmobiliarios o de evaluar la seguridad de las construcciones.

1.2. Acciones específicas que debe desplegar el Estado, obstáculos existentes y recomendaciones para su superación

1.2.1. Coordinación de autoridades competentes para la prevención

Aunque todas las autoridades estatales tienen el deber de garantizar la protección de derechos humanos y prevenir su afectación, en materia de desastres el Estado mexicano ha otorgado las competencias principales al Sistema Nacional de Protección Civil (SNPC). El SNPC está compuesto por todas las autoridades a nivel federal, estatal, municipal, grupos de voluntarios, organizaciones de la sociedad civil, medios de comunicación, entre otros que tienen alguna facultad o actividad relacionada con la protección civil22.

Dada la multiplicidad de actores involucrados y la complejidad de tareas que deben desempeñar, la coordinación se vuelve pilar esencial para garantizar la protección de derechos. Aun cuando la Ley General de Protección Civil tiene como objetivo establecer las bases de coordinación entre los distintos miembros del sistema, la ley se limita a apuntar las múltiples facultades y obligaciones de todas las autoridades involucradas, pero sin aclarar cuáles son las autoridades responsables principales dentro de cada nivel, y cómo se resuelven los problemas de traslape o concurrencia de los distintos niveles.

Respecto del primer punto, la legislación contempla a nivel nacional como autoridades en materia de protección civil a la Coordinación Nacional de Protección Civil, el Consejo Nacional de Protección Civil, el Comité Nacional de Emergencias y el Centro Nacional de Prevención Civil.

La Coordinación Nacional tiene entre sus facultades supervisar y coordinar acciones de protección civil, incluso durante los momentos de la emergencia23. Sin embargo, en el momento de la emergencia el Comité Nacional de Emergencias es la instancia facultada para coordinar la actuación de todas las autoridades. Tanto la Coordinación Nacional24 como el Consejo Nacional tienen entre sus facultades promover la coordinación entre los distintos niveles de gobierno. La Coordinación Nacional de Protección Civil forma parte de la SEGOB y el Consejo Nacional es la plataforma en la cual se reúnen las partes del Sistema Nacional para ponerse de acuerdo y verificar los avances del Programa Nacional de Protección Civil. Como resulta evidente, hay un notorio traslape de facultades de coordinación que, en lugar de hacer éstas posibles, las dificulta enormemente e incluso impide su efectiva aplicación.

En cuanto al segundo punto, de acuerdo con la Ley de Protección Civil, el primer respondiente ante una emergencia debe ser la autoridad que primero tenga conocimiento del siniestro y esta debe informar inmediatamente a las instancias especializadas de protección civil. La Ley establece que los municipios son la primera instancia especializada en protección civil que debería atender la emergencia25. En caso de que el municipio no sea capaz de sobrellevar el momento de emergencia, este puede alertar a las autoridades de la entidad federativa para que intervengan. En caso de que esto tampoco sea suficiente, se procederá a informar a las instancias federales para que actúen25.

Así pues, existe un orden ascendente de intervención de las autoridades. Es decir, para atender la emergencia se comienza con el nivel municipal, en caso de insuficiencia intervienen las autoridades estatales y, posteriormente, las federales. Sin embargo, existen disposiciones reglamentarias que permiten a la Federación intervenir de manera inmediata en el momento de la emergencia para la realización de actividades de evaluación de daños, seguridad, búsqueda, entre otras27. Esto contribuye a la confusión y lenta respuesta de las autoridades y las actuaciones que deben desplegarse en el momento de la emergencia.

De otra parte, si bien el Manual de Operación del Sistema Nacional de Protección Civil contiene lineamientos sobre la forma en que deben actuar las autoridades en el momento de la emergencia para actividades como coordinación de la emergencia, búsqueda o auxilio, estos no son lo suficientemente específicos o accesibles para ser aplicados al momento del desastre.

En razón de la problemática es necesario verificar la necesidad de existencia de tantas autoridades a nivel federal en materia de protección civil y, en caso de que no lo sean, concentrar en menos autoridades las facultades sobre la materia para un tratamiento y seguimiento más efectivo.

Lo mismo ocurre respecto de las actividades para reducir riesgos e identificar vulnerabilidades28. Las autoridades a nivel nacional en materia de protección civil, excepto el Comité Nacional de Emergencias que opera en el momento de la emergencia, no tienen labores operativas para la disminución de riesgos. Debido a lo anterior, no existe un marco claro para determinar las autoridades y las acciones necesarias que deben desplegarse de forma previa para disminuir la vulnerabilidad y los riesgos y, por tanto, no existen criterios para evaluar si fueron realizadas o no. Se contempla a todas las autoridades para el cumplimiento de estas tareas, señalando que lo harán en el ámbito de sus competencias; empero, ni la ley, ni el reglamento son lo suficientemente específicos para determinar a qué nivel administrativo le corresponde cada acción.

La legislación en la materia contempla Programas Especiales de Protección Civil para actuar coordinadamente ante un peligro o riesgo particular derivado de un agente perturbador en un área determinada29. A través de estos instrumentos, las autoridades coordinadoras podrían delimitar las acciones que debe realizar cada autoridad en caso de la presencia de una amenaza natural, usando un nivel de especificidad suficiente para que el documento resulte operativo. En este sentido, es preciso que de forma previa se realicen protocolos de actuación muy detallados, con base en los Programas Especiales, que permitirán a todas las autoridades actuar ordenada y correctamente durante el momento de la emergencia.

Tabla de obligaciones preexistentes y recomendaciones
Obligación Autoridad Recomendaciones Fuente
Crear protocolos precisos sobre la autoridad competente respecto de cada labor relacionada con la atención de la emergencia Entidades federativas con coadyuvancia de la Coordinación Nacional de Protección Civil Creación de un Sistema Nacional de Prevención, Reacción y Reconstrucción frente a Desastres que ofrezca una cara única del Estado a través de un órgano con independencia presupuestal y de funcionamiento.
  • Artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

  • Artículo 38 de la Ley General de Protección Civil
Contar con personal especializado y capacitado para atender una emergencia por ser primer respondiente Municipios Fortalecer las capacidades de protección civil de las entidades municipales para que sean suficientes para sobrellevar una emergencia.
  • Artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

  • Artículo 21 de la Ley General de Protección Civil
Realizar acciones de prevención para disminuir vulnerabilidades de forma coordinada Todas las autoridades con obligaciones de protección civil de los tres niveles de gobierno Fijar claramente la competencia de la Federación para que, tanto en la etapa previa a la emergencia como durante la emergencia, actúe bajo supuestos y situaciones específicas.
  • Artículo 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

  • Artículo 1.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos

  • Artículo 3 de la Ley General de Protección Civil
Crear Programas Especiales de Protección Civil dependiendo del fenómeno natural del que se trate Entidades federativas con coadyuvancia de la Coordinación Nacional de Protección Civil Hacer una división clara y accesible de las actividades que le corresponden a cada una de las autoridades incluidas en el programa
  • Artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

  • Artículo 38 de la Ley General de Protección Civil

1.2.2. Recopilación y difusión de información sobre riesgos con enfoque diferenciado por vulnerabilidad.

Para adoptar y llevar a cabo políticas públicas adecuadas de prevención de daños, es preciso que el Estado cuente con información suficiente y actualizada sobre los riesgos asociados a las amenazas naturales que existen a lo largo del territorio y sobre las poblaciones vulnerables.

La forma a través de la cual el Estado mexicano ha decidido recopilar tal información son los Atlas de Riesgo30. Sin embargo, en la actualidad no existe un atlas completo y actualizado de los riesgos que enfrenta el territorio mexicano, por lo que urge que la legislación ya existente sea cumplida.

De acuerdo con la Ley de protección civil, el Atlas Nacional de Riesgos es el sistema integral de información sobre agentes perturbadores y daños esperados, resultado de un análisis espacial y temporal sobre la relación entre peligros, vulnerabilidad y grado de exposición de los agentes afectables. Además, el Estado debe tomar en cuenta las necesidades especiales de grupos en situación de vulnerabilidad31. Esto significa que los mapeos de riesgo deben identificar a los sectores poblacionales más vulnerables a la ocurrencia de un desastre no solo por su ubicación sino por condiciones especiales de vulnerabilidad como pobreza, aislamiento, derechos precarios sobre la vivienda, o pertenencia a un grupo digno de protección especial como los menores, las mujeres, los discapacitados, las personas de la tercera edad y los miembros de grupos étnicos.

Existe la obligación de realizar Atlas de Riesgo en todos los niveles de gobierno, es decir, la Federación, cada estado y cada municipio tienen el deber de contar con uno32. Sin duda la autoridad que esté más cerca del territorio puede hacer un mejor inventario de los riesgos y particularidades del lugar bajo su jurisdicción. Pero para que ello suceda y la información sea de calidad en todas partes, es preciso que los municipios con menos recursos y capacidad institucional reciban el apoyo económico y técnico que requieran.

Además, es crucial que la información producida a nivel local forme parte de un sistema nacional unificado de información de manera que no sea fragmentaria, ni heterogénea sino que esté articulada. Para ello, conviene que se establezcan parámetros mínimos para la elaboración de los Atlas, que garanticen la coherencia y univocidad de toda la información sobre riesgos y que se entrene a los funcionarios encargados.

De otra parte, los Atlas de riesgo deben ser actualizados periódicamente, y su información debe ser tenida en cuenta no solo por las autoridades de protección civil sino también en todos los ejercicios de planeación territorial. Asimismo, es necesario que la información sea ampliamente difundida entre la población, y en especial entre los sectores más vulnerables y expuestos al riesgo. Solo de ese modo puede garantizarse el derecho de las personas a decidir libremente dónde vivir33.

A partir del consentimiento informado y la voluntariedad como principios fundamentales, deben ofrecerse opciones de reubicación en aquellos casos en los cuales exista un riesgo cuya mitigación no sea posible o resulte desproporcionadamente costosa. En caso de que la reubicación sea la mejor opción, esta debe realizarse en condiciones de dignidad y con un enfoque progresivo en el cumplimento de derechos económicos, sociales y culturales y debe procurar ofrecer iguales o mejores condiciones de accesibilidad, habitabilidad, asequibilidad, etc.

Es importante señalar que los medios de comunicación se encuentran también obligados a auxiliar en la difusión de información sobre riesgos34 obtenida de los Atlas de Riesgo. Esto puede servir para que las personas puedan saber en qué condiciones se encuentra el lugar en el que viven. Asimismo, es indispensable tener en cuenta las características específicas de la población para su difusión, pues no todas las personas tienen acceso a los medios electrónicos donde puede consultarse el Atlas Nacional de Riesgos. En esos casos, la televisión y las radios comunitarias pueden convertirse en un mecanismo esencial.

Tabla de obligaciones preexistentes y recomendaciones
Obligación Autoridad Recomendaciones Fuente
Realizar un Atlas de Riesgo a nivel nacional Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED)
  • Creación, donde no los haya, y actualización periódica de atlas de riesgo en lugares con tendencia a cambios constantes en el suelo.

  • Se sugiere el establecimiento de criterios uniformes y el apoyo técnico y financiero para aquellos municipios que no tengan la capacidad para realizarlos.

  • Coordinación entre todos los niveles de gobierno para compartir información sobre riesgos para el Atlas Nacional de Riesgos
  • Artículo 19 Fr. XXII de la Ley General de Protección Civil
Levantamiento de información para los atlas de riesgo con enfoques diferenciados sobre situaciones de vulnerabilidad. Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED)
  • Artículo 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Dependencia a nivel estatal de realizar Atlas de Riesgo
  • Artículo 1.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
Dependencia a nivel municipal de realizar Atlas de Riesgo
  • Artículo 19 Fr. XXII de la Ley General de Protección Civil
Difusión de información sobre riesgos Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED) Difusión de riesgos con información culturalmente adecuada, considerando situaciones de vulnerabilidad como pobreza o discapacidad.
  • Artículos 1 y 6 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Dependencia a nivel estatal de realizar Atlas de Riesgo
  • Artículo 1.1 y 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
Dependencia a nivel municipal de realizar Atlas de Riesgo
  • Artículo 41 de la Ley General de Protección Civil
Medios de comunicación masiva previo convenio con el Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED)
  • Artículo 6 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
  • Artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
  • Artículo 13 de la Ley General de Protección Civil
Revisión paulatina de infraestructura y supervision de particulares Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED)
  • Calendarización de revisiones periódicas por parte de personas expertas en mecánica de suelos.
  • Exigencia a las empresas que construyan en zonas de riesgo de un informe de cómo la empresa lidiará con los riesgos del lugar y medidas para disminuir vulnerabilidades para evacuar en caso de emergencia.

1.2.3. Capacitación efectiva de personal para acciones de prevención y emergencia.

Otro de los pilares fundamentales para que la legislación en materia de protección civil resulte efectiva es que el personal involucrado en cualquier acción de protección civil se encuentre bien capacitado. La obligación estatal no solo incluye a quienes forman parte de las Unidades de Protección Civil que han de existir en cada dependencia de gobierno, sino también a las personas encargadas de revisiones de inmuebles, rescatistas, entre otras.

En la legislación federal se establece la profesionalización de los integrantes del Sistema Nacional a través de la institucionalización de un servicio civil de carrera en cualquier nivel de gobierno. Si bien las características de la institución del servicio civil de carrera ayudarían a gestionar un tema como los desastres, la forma en que se encuentra regulado resulta problemático para su efectividad.

La Ley de Protección Civil indica que, en caso de no contar con un servicio civil de carrera en cualquier nivel de gobierno, las autoridades deben promover su creación. El problema es que esta obligación de medio es absolutamente indeterminada pues en la ley no se establecen los tipos de perfiles, el tipo de capacitación que se debe recibir, o cómo se debe conformar este servicio civil. En este sentido, los municipios o estados podrían argumentar que intentaron crear un servicio profesional pero que no lo lograron, sin que medie mayor explicación y sin que sea posible evaluar su cumplimiento, lo que además fomenta dinámicas no deseables de nepotismo y/o clientelismo.

Esta situación ha conducido a que, en muchos casos, las personas que forman parte del sistema de protección civil no estén capacitadas para las labores que deben desarrollar. Por ejemplo, durante el sismo de 19 de septiembre hubo personas que manifestaron que las autoridades involucradas en los rescates no sabían bien lo que hacían y terminaron siguiendo órdenes de civiles que parecían más competentes, o que las autoridades que revisaron preliminarmente algunos inmuebles no eran ni ingenieros ni arquitectos.

El CENAPRED es la institución que a nivel nacional está encargada de la investigación y capacitación de los miembros del Sistema Nacional de Protección Civil35. En este sentido, podría ser la institución indicada para promover reglamentaciones y protocolos específicos, cuyo fin sea concentrar al servicio profesional de carrera a nivel federal, que permitiría homologar las capacidades y conocimientos de las personas con funciones de protección civil. De esta forma se podría mejorar el control sobre las personas encargadas de garantizar la seguridad y vida de los afectados por desastres.

Tabla de obligaciones preexistentes y recomendaciones
Obligación Autoridad Recomendaciones Fuente
Contar con servicios profesionales de carrera Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED) Crear servicios civiles de carrera de forma obligatoria en todas las entidades federativas y, si ya existen, integrar los servicios profesionales a nivel municipal. Artículo 47 de la Ley General de Protección Civil
Dependencia a nivel estatal encargada de realizar Atlas de Riesgo
Dependencia a nivel municipal encargada de realizar Atlas de Riesgo
Capacitar a todo el personal de Protección Civil de forma periódica Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED) Realizar en coordinación con la Escuela Nacional de Protección Civil, Capacitación, Acreditación y Certificación CENAPRED cursos frecuentes y certificaciones para las personas que participen del Sistema Nacional de Protección Civil. Artículo 46 y 47 de la Ley General de Protección Civil
Dependencia a nivel estatal de realizar Atlas de Riesgo
Dependencia a nivel municipal de realizar Atlas de Riesgo

1.2.4. Verificación de construcciones y revisión periódica de inmuebles

De conformidad con la Ley de protección civil, las autoridades de todos los niveles de gobierno están obligadas a promover la realización de acciones dirigidas a disminuir riesgos36. Tal como se expuso previamente, entre dichas acciones deben contarse no solo el monitoreo y la verificación de las edificaciones en proceso de construcción, sino también la revisión periódica de las edificaciones ya existentes, así como la revisión inmediata, tras la ocurrencia de un fenómeno natural, de aquellas que garanticen el acceso a derechos humanos como la vivienda, la educación y la salud.

Si bien no existe una legislación que literalmente señale la obligación de las autoridades de realizar revisiones periódicas de edificios, aquella se desprende de las obligaciones generales de prevención y protección, así como de la obligación específica de fiscalización. En la actualidad hay dependencias como la Secretaría de Educación Pública que cuentan con guías que contemplan como medida preventiva la revisión de los inmuebles37. Sin embargo, tal medida no parece seguirse de oficio sino apenas a petición de parte en materia de escuelas38, y no parece existir para otro tipo de inmuebles.

Por ello, resulta de suma importancia que se expida legislación que exija la revisión periódica de todo tipo de inmuebles, así como la revisión de emergencia tras la ocurrencia de fenómenos naturales priorizando escuelas, hospitales, centros psiquiátricos y para la tercera edad, hogares para personas en situación de calle, y otros que alberguen a poblaciones vulnerables. La exigencia de este tipo de revisiones deriva de la protección reforzada que, según los instrumentos de derechos humanos, debe ofrecerse a estas poblaciones, así como de la obligación de garantizar continuamente los servicios prestados en esas edificaciones.

Asimismo, resulta crucial que dentro del sistema de protección civil se cree una instancia especializada en estructuras para realizar las visitas periódicas, y que dentro de ese sistema o dentro de las secretarías competentes de los servicios mencionados se cree una instancia encargada de realizar las visitas de emergencia. Como se señaló en el acápite anterior, resulta más complicado verificar las condiciones de cada edificio si existe más de una dependencia responsable a efectos de garantizar seguridad en los edificios.

Adicionalmente, es fundamental que la institución creada para la verificación tenga deberes específicos estipulados por ley, y que su cumplimiento sea monitoreado. En efecto, en la actualidad existen instituciones como el Instituto para la Seguridad de las Construcciones en la Ciudad de México, que tiene entre sus competencias establecer los sistemas de seguridad de las construcciones y vigilar su cumplimiento39. No obstante, ello no fue suficiente para que esa institución verificara de oficio, en un tiempo razonable, todas las edificaciones dañadas que prestaban servicios básicos tras el sismo de 19 de septiembre.

Es preciso, sin embargo, que se creen instituciones de revisión en todos los estados (con prioridad especial en aquellos de alto riesgo natural y alta vulnerabilidad socioeconómica), que tengan la obligación de revisión periódica y de emergencia, y que cuenten con las competencias y recursos necesarios para llevarlas a cabo.

Finalmente, es muy importante que la frecuencia con la que se hacen las revisiones sea establecida a través de una consulta de expertos y en atención a las particularidades de cada riesgo natural. Tal frecuencia debe ser ampliamente conocida por la ciudadanía para que pueda exigir su cumplimiento y confiar en la seguridad de las edificaciones que ocupa.

Tabla de obligaciones preexistentes y recomendaciones
Obligación Autoridad Recomendaciones Fuente
Revisión periódica de estructuras casa-habitación por asegurar Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED) Garantizar la existencia de procesos gratuitos o con tarifas subsidiadas, para que la ciudadanía pueda solicitar una revisión técnica y adecuada de estructuras casa-habitación Artículo 7 Fr. VI de la Ley General de Protección Civil
Calendarizar las visitas, por parte de las autoridades especialistas, a los inmuebles que prestan servicios públicos, con gran afluencia de personas y/o que atienden a personas en situación de vulnerabilidad.
Crear instituciones en los niveles federal, estatal y municipal, encargadas de la verificación y realización de los exámenes de los edificios, o bien, la tenencia de la documentación referente a la aprobación de los exámenes de seguridad de los edificios.
Dependencia a nivel estatal de Seguridad de Construcciones Monitorear y fiscalizar a la institución encargada de realizar los exámenes a las construcciones.
Elaborar protocolos estandarizados para la revisión de inmuebles (v.gr., frecuencia; tipo de revisión).
Revisión periódica de estructuras que prestan servicios públicos, con gran afluencia de personas y/o que atienden a personas en situación de vulnerabilidad. Por ejemplo, escuelas, hospitales, albergues de paso, cárceles. Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED) Artículo 7 Fr. VI de la Ley General de Protección Civil

1.2.5. Acceso a la vivienda digna

En la legislación de protección civil se establece como prioridad en las políticas públicas a la población vulnerable40. Como se mencionó antes, la garantía y el acceso amplio a los DESCA son fundamentales para disminuir la vulnerabilidad de las poblaciones más expuestas a los riesgos naturales. El cumplimiento de los estándares del derecho a la vivienda digna tiene un rol protagónico a cumplir en esta materia.

En primer lugar, el derecho a la vivienda exige la existencia de condiciones de seguridad. Para las poblaciones ubicadas en zonas de riesgo, esto implica que sus viviendas sean reforzadas y revisadas periódicamente, de modo que cumplan con los estándares técnicos de seguridad que cada zona y tipo de riesgo exigen, según la información completa y actualizada que (como vimos en el punto 2.1) el Estado debe producir, por ejemplo, a través de los Atlas de Riesgo.

Esto significa que las autoridades en los diferentes niveles deben contemplar los factores externos que incrementan el riesgo como, por ejemplo, la extracción desmedida de agua en ciertas zonas. Posteriormente, deben realizar obras de infraestructura para disminuir el riesgo y han de asegurar que las construcciones se realicen de conformidad con criterios técnicos dependiendo del tipo de suelo. Aunado a lo anterior, es de vital importancia que a las personas que se encuentren irregularmente en predios con riesgo se les otorguen facilidades para regularizar su situación y así habilitar el acceso a las mismas garantías que ofrece el Estado para personas propietarias.

En caso de que sea imposible cumplir con esos estándares debido a la magnitud del riesgo, es preciso que se ofrezcan oportunidades de reubicación que sean similares o mejores que su vivienda actual, y que cumplan con los parámetros relacionados con el derecho a la vivienda digna41. Solo así se podrá cumplir con las obligaciones internacionales de derechos humanos existentes en materia de reubicación que, como se explicará con mayor detalle, son aplicables a la población cuyo desplazamiento interno derivó de la ocurrencia de un fenómeno natural. En virtud de ello, cualquier reubicación requiere las siguientes condiciones: dignidad, reubicación como última medida, con información, participación de las personas y consentimiento, en condiciones de seguridad, alimentación, salud e higiene, libre determinación, preservación de identidad y cultura, no discriminación, unidad familiar y cohesión social42.

En caso de reubicación, para evitar la coerción y la regresividad, es necesario que se garantice la toma de decisiones en condiciones de libertad real. Esto requiere información suficiente, un alto nivel de detalles y que las opciones que se ofrecen sean realmente equivalentes o mejores que las de sus viviendas en riesgo en todos los aspectos relacionados con el derecho a la vivienda digna. La posibilidad de aceptar una reubicación aumenta si existe un proceso participativo, en el cual se conozcan los pros y contras, así como las opciones reales de la eventual reubicación. Por lo demás, ese proceso ha de cumplir con los estándares de derechos humanos en materia de vivienda, procurando el empoderamiento de la comunidad y que la reubicación sea sostenible en el tiempo.

Pero, cabe insistir, esa posibilidad depende en gran medida de que en efecto las alternativas de reubicación superen las condiciones de las viviendas en riesgo en todos los aspectos del derecho a la vivienda digna, es decir que sean tanto o más adecuadas, accesibles, asequibles, habitables, adaptadas culturalmente, de suficiente tamaño, seguras y con acceso a infraestructura y servicios públicos básicos. Además, se deben respetar los principios de gastos soportables, seguridad jurídica de la tenencia y protección contra el desalojo arbitrario e ilegal43. Aunado a lo anterior, se debe procurar al máximo que las personas que cambien de casa no cambien de barrio para preservar su pertenencia comunitaria y su proyecto de vida.

De otra parte, debe promoverse la legalización de predios que se encuentran en una situación irregular, así como el acceso amplio a la propiedad de arrendatarios y ocupantes, y en su defecto la protección amplia de sus derechos.

En efecto, en un contexto de desigualdad estructural del ingreso como el que vive México44, los asentamientos irregulares funcionan muchas veces como la única opción para que ciertos sectores de la población puedan acceder a una vivienda. Ahora bien, la permanencia de la informalidad acarrea consecuencias como la persistencia de la exclusión, la precariedad en los servicios públicos, o cuestiones que pueden pasar desapercibidas como la imposibilidad de demostrar un domicilio para el ejercicio de derechos.

El desarrollo informal de vivienda no abarca únicamente a las personas que han ocupado suelos públicos o áreas ecológicamente protegidas, sino también a quienes habitan predios producto de la subdivisión sin licencia de suelos privados, comunales y públicos, o la subdivisión no autorizada de lotes legales preexistentes. En este sentido, es imperioso que el Estado implemente programas para facilitar la regularización de los predios con el fin de que las personas que habitan asentamientos irregulares puedan obtener los títulos de propiedad correspondientes para asegurar su situación jurídica y el acceso a otro tipo de derechos. Esto es fundamental porque en la política de reconstrucción, al menos de la Ciudad de México, se solicitaba la comprobación de la propiedad de los inmuebles, lo cual deja en vulnerabilidad total a las personas que se encuentran en las situaciones previamente mencionadas.

Tabla de obligaciones preexistentes y recomendaciones
Obligación Autoridad Recomendaciones Fuente
Realizar obras de infraestructura para disminuir el riesgo de poblaciones en situación de vulnerabilidad Dependencia a nivel estatal de Desarrollo territorial Priorizar la construcción de infraestructura para la disminución de riesgos, soportada en los estudios técnicos respectivos. Artículo 1 y 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Implementar programas de regularización de predios que se encuentren en una situación irregular para proporcionar seguridad jurídica disminuyendo precios y facilitando trámites burocráticos.
Realización de consultas libres e informadas a personas que vivan en zonas de riesgo para reubicación o construcción de infraestructura para disminuir vulnerabilidades. Artículo 11 del Pacto Internacional de Derecho Económicos, Sociales y Culturales
En caso de que las personas deseen reubicarse, proporcionar de una vivienda digna en el mismo barrio o lo más cerca posible de su vivienda anterior.
Artículo 87 de la Ley General de Protección Civil
Reubicar a las personas que lo deseen en caso de vivir en zona de riesgo Dependencia a nivel estatal de Desarrollo territorial Artículo 1 y 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo 11 del Pacto Internacional de Derecho Económicos, Sociales y Culturales
Artículo 87 de la Ley General de Protección Civil
Realizar consultas y procesos deliberativos para que las personas puedan decidir dónde vivir Dependencia a nivel estatal de Desarrollo territorial Artículo 1 y 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo 11 del Pacto Internacional de Derecho Económicos, Sociales y Culturales

5. Oficina de las Naciones Unidas para Reducción de Riesgo de Desastres (2009).Terminology on Disaster Risk Reduction, UNISDR, p. 10.

6. Corte IDH. Caso González y otras (“Campo Algodonero”) vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 16 de noviembre de 2009. Serie C No. 205.

7. Ley General de Protección Civil. 2012.

8. Corte IDH. Caso Velásquez Paiz y otros vs. Guatemala. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de noviembre de 2015. Serie C No. 307. Párr. 107.

9. CDHDF. Deberes específicos de prevención, investigación y sanción. 2013, CDHFH pp. 42-44

10. En México incluyen no solo a la Ciudad de México (objeto principal de este informe) sino también a las zonas del sur y el suroeste del país ubicadas en el Cinturón Circumpacífico o cinturón de fuego.

11. Ley General de Protección Civil. 2012

12. Corte IDH. Caso González y otras (“Campo Algodonero”) Vs. México… párr. 258

13. Cfr. Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales

14. Fernandes Edésio, (2011) Regularización de asentamientos informales en América Latina, Massachusetts Lincoln Institute of Land Policy, p. 7.

15. Cfr. Comité DESC. Observación general Nº 4 (1991). El derecho a una vivienda adecuada (E/1992/23); Comité DESC. Observación general Nº 6 (1995) Los derechos económicos, sociales y culturales de las personas mayores. E/C.12/GC/24; Comité DESC. Observación general Nº 12 (1999). El derecho a una alimentación adecuada (artículo 11) (E/C.12/1999/5); Comité DESC. Observación general Nº 13 (1999). El derecho a la educación (artículo 13) E/C.12/GC/24; Comité DESC. Observación general Nº 14 (2000) El derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud (artículo 12), E/C.12/2000/4.

16. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 1.

17. Corte IDH. Caso Albán Cornejo y otros Vs. Ecuador. Fondo Reparaciones y Costas. Sentencia de 22 de noviembre de 2007. Serie C No. 171. Párr. 119.

18. Suprema Corte de Justicia de la Nación. Tesis: 1a. CLXXIX/2015 (10a.) Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Primera Sala, Libro 18, Mayo de 2015, Tomo I, Pag. 426.

19. Corte IDH. Caso Ximenes Lopes Vs. Brasil. Sentencia de 4 de julio de 2006. Serie C No. 149. Párr. 96

20. Corte IDH. Caso Suárez Peralta Vs. Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 21 de mayo de 2013. Serie C No. 261. Párr. 149.

21. Ibídem, párr. 120.

22. Cfr. Ley General de Protección Civil, artículo 16

23. Cfr. Ley General de Protección Civil, artículo 19

24. Ídem

25. Cfr. Ley General de Protección Civil, artículo 21 y Reglamento de la Ley General de Protección Civil, artículo 109. El Manual de Operación del Sistema Nacional de Protección Civil también establece a las autoridades municipales y estatales como encargadas principales al momento de la emergencia.

26. Cfr. Ley General de Protección Civil, artículo 21.

27. Reglamento de la Ley General de Protección Civil, artículo 26.

28. Ley General de Protección Civil, artículo 4.

29. Ley General de Protección Civil, artículo 38.

30. Ley General de Protección Civil, artículo 2 Fr. IV

31. Ley General de Protección Civil, artículo 4 Fr. VIII

32. Ley General de Protección Civil, artículos 19, 83 y 86

33. Ley General de Protección Civil, artículo 41

34. Ley General de Protección Civil, artículo 13

34. Ley General de Protección Civil, artículo 23.

36. Ley General de Protección Civil, artículo 7 Fr. VI

37. Cfr. Guía para Elaborar o Actualizar el Programa Escolar de Protección Civil https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/179928/1608-10_Gu_a_PEPC_2.pdf

38. Reglamento de la Ley General de la Infraestructura Física Educativa, Artículo 34

39. Ley del Instituto para la Seguridad de las Construcciones del Distrito Federal, Articulo 5

40. Ley General de Protección Civil, artículo 4 Fr. VIII

41. Ley General de Protección Civil, artículo 87

42. Cfr. ONU-Consejo de Derechos Humanos, Principios Rectores de los Desplazamientos Internos; UNHCR ACNUR. Caja de herramientas: Relocalizaciones Planificadas para proteger a las personas de los desastres y el cambio ambiental.

43. Cfr. Comité DESC. Observación general Nº 4 (1991). El derecho a una vivienda adecuada (E/1992/23) y Observación general Nº 7 (1997). El derecho a una vivienda adecuada: los desalojos forzosos (E/1998/22)

44. Cfr. Esquivel (2015) Gerardo. Desigualdad extrema en México. Concentración del poder económico y político, México, Oxfam.